陪审制度是国家司法机关吸收非职业法官参与审判案件的一项重要的司法制度。我国的陪审制度即人民陪审员制度，实质上属于参审制，是指由依法定程序产生的人民陪审员依法参加人民法院审判活动，并与法官一起审判案件的司法制度 。长期以来，由于人民陪审制度的有关法律规定过于笼统模糊，致使人民陪审员制度形同虚设，其作用不能得到充分发挥。2004年8月，全国人大常委会通过《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），该《决定》实施6年来人民陪审员制度得到落实，人民陪审员在审判实践中发挥了积极作用。现结合司法实践，就人民陪审员制度发挥的积极作用、目前存在的问题及如何完善作以浅显阐述。

一、人民陪审员制度发挥的积极作用

人民陪审制度显示了我国司法制度的“以人为本，依法治国”的重要理念 ，六年来，基层法院认真贯彻落实全国人大常委会的《关于完善人民陪审员制度的决定》，做好人民陪审员的选任、培训、参加审判等各项管理工作，人民陪审员制度的实施，保障了司法公正、司法民主和司法公开，发挥了积极的作用。主要表现在：

一是增强了审判公信力。来自不同岗位的人民陪审员通过参与案件的审理，以其亲历性增强了对法院和法律的了解，从而回到自己的工作岗位或社会中以案说法，向周围群众宣传法律知识，宣传审判工作，发挥着法律“宣传员”的作用，成了联系司法与社会的一个重要桥梁纽带，增强了司法的公信力。

二是缓解了法院审判力量的不足。随着经济社会的快速发展和人民群众法律意识的增强，各类诉讼案明显增多，审判力量不足的矛盾日显突出。陪审员制度的实施，在一定程度上缓解了法院“案多人少”的矛盾，加快了办案节奏和效率。

三是发挥了审判监督的作用，进一步推进了司法公正。多数陪审员能积极工作，认真履行人民陪审员工作职责，既当陪审员，又当监督员，增强了法官办案责任心，为维护司法公正，促进社会和谐起到了良好的社会效果。

四是促进案件调解息诉。在一些群众性纠纷案件中，邀请陪审员参与审理，由法官与人民陪审员共同主持调解工作，提出的解决方案一般容易被双方当事人接受，促进了调解工作的进行。

二、人民陪审员制度存在的问题

（一）选任方式不合理

按照规定，人民陪审员应由基层人民代表大会在广泛征求群众意见的基础上选举产生。但目前的现状是，人民陪审员的选举在基层人民代表大会的选举活动中根本就不受重视，各地人民陪审员的选任比较混乱。 有的地方是法院根据自荐而直接邀请陪审员，有的地方是让有关单位或团体推荐陪审员。在选任过程中，推荐单位往往将其看作为一种政治待遇或荣誉看待，推荐的人员往往是单位中层干部或业务骨干，较少考虑到法院审判工作的需要。 由于选任过程仓促，时间短，没有成型的经验，不少法院在对推荐或自荐担任陪审员的人选进行审查时，出于对陪审员政治、文化素质以及便于联系的考虑，乐于选择有工作单位的人担任人民陪审员，这就造成那些熟悉基层的民情民意，熟悉当地各项情况而有时间有能力参加陪审的群众难以入围，影响了人民陪审员代表的广泛性，因此，往往导致基层法院选任的人民陪审员大部分来自党政机关、企事业单位，这与我国社会结构构成严重不符。

（二）陪审员参审率较低

有的法院出现不少陪审员从未参加过陪审的现象，导致陪审员参审率低，分析其原因：一是部分人民陪审员对参与陪审制度的意义和作用认识不足，甚至有陪审员认为，被人大常委会任命为人民陪审员只是作为一种政治待遇享受，陪审员参与法院案件审理只是陪而不审的装饰，没有实质意义； 二是陪审员参审时间与自身工作时间易发生冲突，由于不少陪审员是在党政机关、企事业工作，参与陪审时间与自己工作时间常常发生冲突，而不能参与案件的审理，一次次延误案件的审理，影响了法院案件正常的审理，使得法官在考虑陪审员是否参与合议庭陪审时，产生顾虑，往往会放弃通知这部分陪审员参与合议庭陪审，因而减少了参与陪审的机会；三是经费保障的不足，由于陪审员的补助不到位，难以弥补陪审员的实际支出和因参与庭审所失去的经济利益，影响了陪审员参与陪审的积极性，降低了陪审员参审率。除此之外，还存在陪审冷热不均的情况，不少法院认为民商事案件陪审可用可不用，刑事审判落实陪审员制度做的比较好。因陪审员是被动陪审，需要哪名陪审员参与案件审理由庭长、审判长决定，通常与法院关系近的陪审员参与陪审机会多，就会导致有些陪审员成为个别庭室的“专用审判员”，不利于对法官的制约。

（三）业务培训不到位

审判时专业性极强的行使司法权力的活动，在人民陪审员选任时，通常会对陪审员进行了任前培训，然后提请人大常委会任命。但这种培训取得的效果是短期的，一名人民陪审员需要经过长期的学习和培训，各方面素质才能得到提高，才能更好地发挥作用。但是，不少法院由于经费、场所等各种原因了对人民陪审员的日常培训工作，导致人民陪审员庭审知识得不到更新和提高，不能很好地发挥作用。

（四）陪而不审现象严重

《决定》规定人民陪审员参加合议庭审判时，与审判员享有同等权利。但对于陪审员的专业素养，《决定》并没有规定特别要求，仅要求担任人民陪审员一般应当具有大学专科以上文化程度，但中西部地区特别是山区的基层法院，辖区内人员素质较低，大专以上学历的主要集中在政府部门及教育部门，在选任陪审员时受到很大的限制，导致大学专科以上文化程度的陪审员数量严重不足。 由于陪审员素质参差不齐，对法律问题没有较为完整的经验，对案件的判断多是来自一般生活经验，而个人的生活经验与法律精神之间往往存在一定的差异，同时对陪审员的权力和义务缺乏了解，诉讼中自然产生对法官一种依从的心理，对案件很难形成独立的法律见解，从而降低了陪审员参与庭审的积极性、主动性，导致“陪而不审”、“审而不议”现象普遍。部分陪审员还认为，他们参与审判只是摆摆样子，形同虚设，一般在初次开庭如果时间允许的情况下尚能到庭，但第二次、三次开庭和合议案件、宣判时不再到庭参加审理的现象时有发生，导致法院临时变更合议庭成员。因此，陪审员人平的差参不齐导致他们在审理和裁决案件的过程中难以发挥应有的作用，降低了案件质量。

（五）错案责任不明确

《决定》中虽然规定陪审员违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或其他严重后果的将免除人民陪审员职务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但对于陪审员的“错案”追究责任，迄今为止尚未有具体规定。通常情况下，陪审员坚持错误意见不会受到责任追究，即使追究了，最坏的结果一般只会是免去兼职。 而法官办错了案，有一套错案追究机制等着他，陪审员却没有惩罚和制约措施。因此，一旦案件办错了，只是法官一个人的事。按规定，陪审员与法官享有同等的审判权，却不承担相同的责任，造成了权利和义务不对等。

（六）陪审待遇经费保障不足

尽管《决定》第十八条、第十九条规定，人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助；无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助；人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，列入人民法院和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障。但此规定在具体落实中存在一定问题和困难：人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用、无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间工资，在地方财政无专项拔款的情况下，如果由本来经费就紧张的法院予以补贴，法院为了节省费用只好少用或不用人民陪审员陪审，有时虽然有人民陪审员陪审，但不给任何费用，有时从有限的办公经费里挤占一部分经费来支付，但对法院的正常工作和发展造成了一定的影响。 因而，经费保障的不足严重影响了法院和陪审员对待人民陪审工作的积极性，直接导致陪审率低，甚至还有陪审员未成参加过任何审判活动。

（七）管理机构设置不到位

虽然《决定》规定了由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行管理和培训，但实际上由于多种原因，对陪审员的管理处于相对松散状态。一是由于基层法院法官人员少，案件多，审判力量相对不足，有的法院人事管理机构只是挂靠在法院政治处的政工科，人民陪审员的管理没有专门机构和专门人员；二是人大常委会和司法行政部门对陪审员也无法进行实质性的管理；三是陪审员有他自己的职业，有他自己的活动圈子，法院对其行为不可能有太多的限制和要求；四是原工作单位也无法对其以陪审员身份工作进行管理，甚至个别单位还限制陪审员参审，而无工作单位的陪审员更无人管理。因此，种种原因导致了陪审员履行审判活动期间的管理处于真空状态，严重影响了陪审员履行参审义务。

三、进一步加强人民陪审员工作的几点建议

人民陪审员制度建设是一项复杂的长期的社会工程，如何在构建过程中，体现制度设计的良好意愿，立足目前的条件，建议做好以下几项工作：

（一）加大宣传力度，营造人民陪审员工作的良好氛围

一是宣传人民陪审员制度的主要目的是通过人民陪审员参与审判活动实现司法民主，确保司法公正，二是让群众明白，经过社会推选和人大任命，普通百姓也能走进法庭，坐上审判台，参与审判案件，行使审判权，让更多素质高、专业性强的人员愿意参加陪审工作；三是加强对陪审案件的宣传报道、案例分析和经验总结，进一步扩大人民陪审员工作的社会效果；四是要用实实在在的陪审案例和显著效果，来不断争取党委、人大、政府的关心、理解和支持，争取广大人民群众的充分理解和广泛参与，进一步扩大人民陪审员工作的群众基础，努力为人民陪审员工作营造良好的社会氛围。

（二）优化陪审员结构

    人民陪审员的参审次数极不均匀，有的陪审员被过度开发，参审数量较多，而不少陪审员被完全闲置，未参加过审判。避免这种两种分化的有效办法，一是合理配置优化陪审员的人员结构，建议扩大陪审员数量，在使用陪审员时有更大的选择空间；二是新任陪审员应具有良好的知识积累、丰富的社会阅历，特别是具有相对自由而拥有较为宽裕时间参审工作特点的人员。另外，人员结构还要适当兼顾各行业，缩减党政机关人员的比例，增加“工农”人员的分量，但要避免为照顾广泛性而忽视专业性，因为随着社会的进步，社会各领域的专业性、知识性越来越强，法官精通法学理论已属不易，同时熟悉其他行业的知识十分困难，将精通医疗、金融、保险等领域的专家型人士选入陪审员队伍，无疑可以弥补法官对该类专业的欠缺，实现资源优化，减轻法官、法院的负担。

（三）进一步明确陪审员权利义务

可根据法律规定和工作需要，对人民陪审员在陪审工作中的权利和义务做出了进一步规定，具体明确了人民陪审员享有的四项权利、应当履行的八大义务以及六种免职与辞职的情形。陪审员参与审判工作应当遵守的纪律方面也应作出明确规定，如不得私下会见当事人及其代理人、不得泄露审判秘密、严格执行回避制度等，依法保证人民陪审员审理案件的公正性，克服了人民陪审员管理不够规范、出席率不高、“请而不到”的现象。之外，还要赋予陪审员一定的监督权，陪审员如发现审判人员徇私枉法等违法违纪行为的，可以直接向审判委员会提出纠正意见和建议。另外还要将现行的法官错案追究制适用于陪审员，以增强陪审员的责任心。

（四）加大培训力度，提高人民陪审员参审能力

一是加强岗前培训，由审判经验丰富的庭长、审判长及资深法官，就法学理论、司法礼仪、刑事、民（商）事、行政审判司法实践等内容进行专题辅导，帮助他们释疑解惑，尽快熟悉掌握法律专业知识和办案要领技巧，树立社会主义法治理念，坚定“三个至上”的信仰；是强化专题辅导，针对人民陪审员在参审案件中遇到的对案件性质、证据认定、法律适用等问题，法院适时举办专题讲座，提高人民陪审员分析思考问题、判断证据效力、处理疑难纠纷等方面的能力； 三是组织庭审观摩，组织人民陪审员分别观摩由审判员组成合议庭，及由审判员与人民陪审员组成合议庭的开庭审理，并进行座谈交流，总结庭审中成功的做法，不断增强人民陪审员开庭审案的实践能力。

（五）加大陪审员经费保障力度

一是积极争取同级政府财政支持，保证陪审员制度实行所必需的经费能够落实；二是要按照有关的规定将人民陪审员的工作经费、培训经费等费用实行专款专用，分别制定有固定收入和无固定收入的人民陪审员参审案件的交通、就餐补助标准，补助的发放由立案庭、业务庭审核签署意见报院领导审批，保证补足的按时足额发放，充分调动陪审员工作的积极性；三是为人民陪审员配备办公场所和办公用品，购买办案所需的法律工具书、培训资料，订阅《人民法院报》、《司法文选》、《公民与法》等报刊杂志，等经费充足后还可配发统一的服装。

（六）完善人民陪审员管理体系

一是建议制定人民陪审员行为规范和管理办法，对陪审员的推荐、培训、权利义务、参与审理案件的范围、待遇及奖惩等进行规范化管理，既明确人民陪审员的权利、保障其权利的行使，又明确其负有的职责；二是设立人民陪审员办公室，由陪审员担任工作人员，主要职能是负责陪审员的日常工作管理，陪审员参审的工作及有关经费来自办公室的协调与安排；三是对人民陪审员按照他们的学历和专长等自身特色实行分类管理，把每一类人民陪审员与不同类型的案件相对应，充分调动人民陪审员的主动性和积极性；四是建立陪审员履职档案制度，详细记录其个人申请、履历或推荐、任命、参加审判活动及奖惩情况，定期进行检查、考核；五是建立陪审员奖惩制度，陪审员办公室年终对人民陪审员的表现作出鉴定，并报送当地人大常委会、所在单位及其本人，对工作优秀的，予以表彰，对工作不称职的，依法提请人大予以免职。

总之，人民陪审员制度的完善是一项重要的工作，应当从我国国情出发，加强对陪审员工作的领导，改进和完善陪审制度，从而使陪审员制度在推进司法民主、强化民主监督等方面真正发挥积极地作用。